生态环境部 水利部关于建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制的指导意见

环应急〔2020〕5号

各省、自治区、直辖市人民政府：

　　建立上下游联防联控机制，是预防和应对跨省流域突发水污染事件，防范重大生态环境风险的有效保障，党中央、国务院对此高度重视。近年来，相关跨省流域上下游通过开展突发水污染事件应对协作，在探索建立联防联控机制方面取得一定成效，但总体上还普遍存在协作制度不完善、上下游责任不明确、技术基础保障不到位等问题。为全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神，推动建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制，经国务院同意，现提出以下意见。

　　一、建立协作制度。跨省流域上下游省级政府应按照自主协商、责任明晰的原则，充分发挥河长制、湖长制作用，建立具有约束力的协作制度，增强上下游突发水污染事件联防联控合力。上游省级政府要主动与下游沟通协商，可通过签订协议等方式，明确责任落实单位和工作联络员，以及双方在风险研判、事件应对、纠纷处理等方面的主要工作任务。

　　二、加强研判预警。针对汛期、枯水期等水污染事件易发期，各流域生态环境监督管理机构要提前组织相关地方政府或有关部门开展联合会商，分析研判流域生态环境风险，及时发布预警信息。遇台风、强降雨等极端天气以及地震等自然灾害，或流域跨省断面水质一定时期内多次出现异常情况的，根据需要开展专项会商。相关地区应按照会商结果，提前做好生态环境风险隐患排查治理、应急物资储备等工作。

　　三、科学拦污控污。流域管理机构、上游水行政主管部门应在保证防洪安全前提下，统筹水资源调配与保护工作，按照调度方案安排闸坝下泄水量和泄流时段。跨省河流应急水量调度或临时泄洪排涝，按照闸坝调度权限，上游有调度权的水行政主管部门应提前向下游同级水行政主管部门通报，同时报告流域管理机构。跨省流域突发水污染事件发生后，确有需要且具备实际条件的，上下游可按程序科学调度，协同做好拦污控污工作。

　　四、强化信息通报。上下游应建立跨省流域水污染信息通报制度。上游发生水污染事件或流域水质出现异常，可能造成跨省流域污染的，事发地地市级生态环境主管部门主要负责人应第一时间向下游相邻地市级生态环境主管部门主要负责人通报情况，向本级政府提出向下游同级政府通报的建议，并同时报告省级生态环境主管部门主要负责人。下游流域水质出现异常，可能存在跨省流域污染因素时，下游地市级生态环境主管部门主要负责人应及时向上游相邻地市级生态环境主管部门主要负责人通报情况，并同时报告省级生态环境主管部门主要负责人。上下游省级生态环境主管部门获悉相关信息后，主要负责人应及时互相通报。通报内容应包括事件原因、污染态势和处置应对情况等。

　　五、实施联合监测。接到跨省流域水污染信息通报后，上下游生态环境主管部门应及时组织开展本行政区域水环境监测，跟踪核实相关情况。造成跨省流域污染的，上下游应制定联合应急监测方案并组织实施，明确采样断面、时间与频次，统一监测指标与分析方法，及时共享数据信息。

　　六、协同污染处置。发生跨省流域突发水污染事件，上下游有关地方政府应按照属地管理原则，对各自行政区域内污染处置负责，并强化应急物资信息共享、资源调配和应急救援等方面协作。上游应及时切断污染源，同时采取有效措施，尽量将污染控制或消除在本行政区域内，为下游处置争取时间、提供便利。下游应密切关注事态发展，提前做好应急准备工作，及时启动应急响应，最大程度减轻污染损害。上下游有关地方政府要加强沟通，及时准确发布事态发展和应急处置信息，其中事发地地市级政府应在事件发生后5小时内发布权威信息，24小时内举行新闻发布会。生态环境部牵头指导协调跨省流域突发水污染事件的应急处置工作。

　　七、做好纠纷调处。跨省流域突发水污染事件造成损害的，污染责任人应当依法承担侵权责任和生态环境损害赔偿责任。引发跨省级行政区域水污染纠纷的，由相关省级政府按照法律法规和生态环境损害赔偿制度等有关规定，组织采取资金补偿为主的方式协商解决。上游省级政府应拟定补偿方案并主动与下游协商。协商一致的，应签订补偿协议。协商无法达成一致的，报生态环境部协调解决。

　　八、落实基础保障。生态环境部建立生态环境应急专家组。各省级生态环境部门建立省级生态环境应急专家组，并针对跨省流域生态环境风险特点吸纳相关领域专家。各地区要掌握本行政区域内环境应急物资储备信息，侧重在跨省流域相关区域布设应急物资储备库。鼓励跨省流域上下游协商制定突发水污染事件应急预案，联合开展突发环境事件应急演练，加强环境应急监测和处置能力建设，提高突发水污染事件联防联控实战能力。

　　跨省级行政区域河流为界河、相邻地区不存在流域上下游关系的，突发水污染事件联防联控机制的建立和实施参照本指导意见执行。

　　生态环境部水利部

　　2020年1月16日

　　（此件社会公开）

　　抄送：国务院有关部门，新疆生产建设兵团，各计划单列市人民政府。

　　生态环境部办公厅2020年1月19日印发

近日，经国务院同意，生态环境部、水利部联合印发《关于建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）。生态环境部和水利部有关负责人就《指导意见》的制定背景、目标和主要内容等，回答了记者提问。

　　问：《指导意见》制定的背景和目标是什么？

　　答：跨省流域突发水污染事件虽然发生频次不高，一旦发生，往往造成重大的环境、经济和社会影响。如，2015年甘肃陇星锑业有限责任公司“11·23”尾矿库泄漏次生重大突发环境事件，2017年陕西省宁强县汉中锌业铜矿有限责任公司排污致嘉陵江四川广元段铊污染事件等，都造成了跨省级行政区域水污染，甚至威胁到下游供水安全。

　　建立上下游联防联控机制，是预防和应对跨省流域突发水污染事件，防范重大生态环境风险的有效保障,党中央、国务院对此高度重视。近年来，相关跨省流域上下游通过开展突发水污染事件应对协作，在探索联防联控机制建设方面取得一定成效，在联席会议、信息通报、协同处置、联合演练等方面进行有益尝试，发挥了积极作用。但从日常管理及近年跨省流域突发水污染事件应对情况看，上下游突发水污染事件联防联控工作总体上还普遍存在协作制度不完善、上下游责任不明确、技术基础保障不到位等问题。

　　为推动建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制，生态环境部会同水利部在深入调研、总结经验的基础上，针对联防联控机制建设普遍存在的问题，研究制定了《指导意见》。

　　《指导意见》的总体目标要求是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神，坚持底线思维和问题导向，以有效预防和应对跨省流域突发水污染事件、妥善处理纠纷、防范重大生态环境风险为目标，推动跨省流域上下游加强协作，建立突发水污染事件联防联控机制，明确上下游责任和工作任务，有效保障流域水生态环境安全。

　　问：《指导意见》主要内容有哪些？

　　答：《指导意见》着眼解决目前跨省流域突发水污染事件联防联控机制存在的主要问题，结合各地机制建设工作实践经验，明确了8项重点工作任务，包括建立协作制度、加强研判预警、科学拦污控污、强化信息通报、实施联合监测、协同污染处置、做好纠纷调处和落实基础保障等。每一项工作都强调上下游联动协作，指导双方共同建立跨省流域突发水污染事件联防联控机制，为预防和应对跨省流域突发水污染事件提供有效保障。

　　问：《指导意见》有什么特点？如何落实？

　　答：《指导意见》聚焦机制建设“谁来做”“做什么”和“怎么做”的问题。具体而言，有以下特点。

　　一是明确省级政府为建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制的责任主体。目前各地已签订的上下游突发水污染事件联防联控协议，落实主体多为生态环境部门，在突发环境事件应急联动方面发挥了积极作用，但在资源统筹调度、部门协同应对和纠纷协调处理等方面仍有待加强。《指导意见》明确省级政府为建立和落实跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制的主体，发挥属地政府的统筹管理作用，推动制度建设、风险研判、信息通报、事件应对、纠纷处理等相关工作，形成联防联控合力。

　　二是突出全过程管理，做好风险防范化解和及时应对处置。《指导意见》明确建立上下游联防联控机制的8项重点工作任务，并分别提出具体措施，贯穿跨省流域突发水污染事件的事前、事中、事后全过程，为预防和应对跨省流域突发水污染事件提供全方位的指导保障。

　　三是强调上下游联动，增强突发水污染事件联防联控合力。针对跨省流域突发水污染事件的特点和难点，《指导意见》的每项重点工作任务均强调上下游协同应对，明确双方需配合开展的工作内容，重点解决如何“联”防“联”控的问题。

　　在落实《指导意见》时，应当牢牢把握上述特点，抓实抓好以下几方面工作。

　　一是建立协作制度，推动机制落实。建立协作制度是落实《指导意见》和跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制的首要任务和重要保障。上下游省级政府应按照自主协商、责任明晰的原则，建立具有约束力的协作制度，通过签订协议等方式，明确上下游责任，为双方落实风险研判、事件应对、纠纷处理等各项工作任务提供制度保障。

　　二是省级政府统筹，发挥部门合力。省级政府要落实主体责任，建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制，统筹相关部门和地市，协同做好各项工作。需要说明的是，《指导意见》主要提到生态环境和水利部门，强调生态环境部门要做好突发水污染事件的信息通报和应急监测，水利部门要做好水利调度的提前通报和协同控污，但跨省流域突发水污染事件的联防联控并不限于这两个部门，各地应根据实际情况，将相关部门纳入到机制建设中来，最大限度发挥部门合力，推动工作落到实处。

　　三是加强沟通协调，突出上下游联动。建立和落实跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制的关键在于“联”。《指导意见》8项重点工作任务均涉及上下游协调联动，需要双方配合共同完成。如：制度建设方面，上下游省级政府要主动沟通协商，建立具有约束力的协作制度。风险防范方面，相关地区要联合会商，提前做好生态环境风险隐患排查治理、应急物资储备等工作。信息通报方面，跨省河流应急水量调度或临时泄洪排涝时，上游水行政主管部门提前向下游通报；上下游流域水质出现异常时，相关生态环境部门及时互相通报。基础保障方面，上下游可协商制定突发水污染事件应急预案并联合开展演练，提高联防联控实战能力。应对突发水污染事件时，上下游协同做好应急处置，并在信息共享、应急监测、资源调配、拦污控污和应急救援等方面加强协作。引发跨省级行政区域水污染纠纷时，上下游省级政府应主动协商解决。

　　省级政府作为建立和落实跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制的主体，应当协商建立具有约束力的协作制度，明确上下游在事前、事中和事后全过程的责任和工作任务，加强沟通、协同联动，共同推动机制落到实处，实现有效预防和妥善应对跨省流域突发水污染事件的目标。